Esclavos del pasado

Patricio Navia

Revista Capital, #105, abril 11, 2003

 

Frente a los escándalos recientes de corrupción, muchos han advertido los problemas que implica un sector público diseñado para el Siglo XIX enfrentando problemas y desafíos del Siglo XXI. Desde la necesidad de modernizar el estado hasta la preocupación por hacer más transparentes el financiamiento de la política, se comienza a forjar un consenso sobre la necesidad de actualizar nuestras instituciones. Pero a menudo los legisladores realizan su trabajo pensando en corregir problemas puntuales y no piensan apropiadamente en cómo diseñar instituciones que sirvan también para abordar los problemas de mañana. El diseño de buenas instituciones debe incluir mecanismos que permitan la adecuación de las instituciones a los cambios que ocurren en nuestra sociedad.

 

Un ejemplo concreto de mal diseño institucional es el mapa de distritos electorales en la Cámara y el Senado. Inicialmente, la Constitución de 1980 establecía que cada Región elegiría dos senadores, reproduciendo el modelo estadounidense. Aunque nuestro país no es una república federal, el principio de igual representación buscaba sobre-representar las regiones extremas menos pobladas. Así, Aysén, con una población 65 veces menor a la Región Metropolitana (RM), tendría la misma cantidad de senadores. La RM, pese a concentrar casi el 40% de la población nacional, contaría sólo con el 7,7% de los senadores electos.

 

La reforma constitucional de 1989 abandonó ese principio al crear 6 nuevas circunscripciones senatoriales en 6 regiones diferentes, reduciendo la sobre-representación de las regiones más alejadas. Pero esa reforma generó distorsiones en el tamaño de las circunscripciones senatoriales difíciles de justificar. Mientras Araucanía, con sus 750 mil habitantes, fue dividida en dos circunscripciones senatoriales, O’Higgins, con 700 mil, se quedó con 2 senadores. Si el objetivo era aumentar el número de senadores electos, ¿por qué no se asignó un escaño adicional por región para poder mantener el principio de igual representación regional? Si dicho principio no era importante, ¿por qué no se dividió la RM en 5 circunscripciones para evitar las enormes distorsiones que existían a favor de las regiones menos pobladas?

 

En todo caso, el antojadizo diseño del mapa electoral del Senado resultó mejor que el aprobado en la Ley 18,799 (mayo de 1989) que estableció los 60 distritos para la Cámara de Diputados. Como si no bastara la sobre representación de regiones menos pobladas en una cámara, los diseñadores electorales también distorsionaron la representación en la otra cámara. La RM recibió 32 escaños (16 distritos), pese a corresponderle 47 escaños. Araucanía y Maule, en cambio, recibieron 10 escaños cuando les correspondían sólo 7.

 

Pero además de ese pecado de distorsión inicial, los diseñadores electorales no introdujeron elementos que permitieran ajustar los mapas electorales a los cambios poblacionales que inevitablemente ocurrirían en el futuro. Si el sistema electoral en existencia antes de 1973 correspondía la distribución poblacional en Chile de 1930, el sistema actual sólo refleja las distorsiones del diseño de 1989. Además de estar groseramente sub-representada en ambas cámaras, la RM sufre distorsiones dentro de la propia región. Los cambios en los patrones de población entre 1989 y el 2002 han permitido que ciertos distritos de la Cámara tengan el doble de la población que otros. Mientras en Independencia/Recoleta (D-19) viven 240 mil personas, en La Pintana/Puente Alto (D-29) habitan 450 mil.

 

La inflexibilidad del sistema electoral para reflejar los cambios poblaciones que han ocurrido y seguirán ocurriendo evidencia un mal diseño institucional. Además de buscar darle ventajas adicionales a los partidos leales a Pinochet en 1989 (los 15 distritos donde ganó el Sí tenían en promedio 98 mil inscritos mientras que los 45 distritos donde ganó el No tenían en promedio 132 mil inscritos), los ingenieros electorales diseñaron una mala ley, inflexible a los cambios poblacionales. Si el sistema anterior a 1973 permitía la existencia de un distrito de 720 mil habitantes que escogía 18 diputados y otro de 1,5 millones de personas que escogía sólo 5, el mapa de distritos actual es una receta para generar incredulidad en el sistema democrático. Las distorsiones del mapa electoral nos demuestran que pese a los discursos encendidos de izquierdas y derechas, la clase política chilena no aprendió todas las lecciones del fracaso del sistema en 1973.